Beyond Policy Transfer: How the Implementation of Electoral and Judicial Reforms Plays out in Zambia’s Interactions with the European Union

Chakanga-Schliehe, Chisha GND

This study analyses how and why developing countries internalise and enforce (or not) policies promoted and prescribed through the EU’s governance approach in Zambia. The motivation of this research is the arguments made in the scant literature on policy transfer, which predominantly privileges the policy entrepreneur such as the EU and lack of structured analysis on the EU’s governance approach.
First, the limited documentation on developing countries as policy recipients assumes that they accept and implement policies due to fear of consequences or in return for financial incentives.
Second, the literature supposes that a policy transfer process is smooth, automatic and uncontested. Third, the EU introduced a ‘new’ governance approach in its development cooperation, which was accompanied by an incentive tranche. The approach assumed that recipients would commit and reform governance areas in return for financial incentives. This tranche faced resistance and partners such as Zambia never implemented most commitments. Despite this, there are limited studies on this approach.
This qualitative study goes beyond explaining the spread of the EU’s governance reforms and explores the adoption and implementation process of the changes promoted and prescribed in Zambia. A case study method is employed, and governance-related programmes are examined. In particular, the study analyses the Support to the Electoral Cycle Management project and Access to Justice programme, through which electoral processes and judicial and law reforms, amongst a few, were adopted.
In addition to analysing the two cases, this study relied on interviews with Zambian academics, bureaucrats, civil servants, consultants and practitioners as additional first evidence on why Zambian actors would adopt and enforce EU governance reforms domestically or not. These semi-structured interviews also allowed the study to obtain descriptions of the world of the interviewee concerning interpreting the meaning of the described phenomena. While following the core tenets of social constructivism, the study makes use of the policy transfer framework to conceptualise the interactions, implementation and opposition of EU reforms in Zambia from the policy recipient’s perspective.
An analysis of these case studies and interviews showed that the policy transfer process is not self-perpetuating as recipients of policy are not passive actors. While the EU transfers reforms of policies, the Zambian Government and national institutions can decide whether to internalise or oppose the reforms. Therefore, the fear of consequence or increased development aid does not necessarily ensure enforcement of policies by the recipients.
Instead there are factors within the adoption mechanisms (conditionalities, incentives, policy transfer entrepreneurs, multileveling and lesson drawing) that determine whether the policy recipient will copy and harmonise the transferred policies at the domestic level or not. These factors include inclusion and ownership; social appropriateness; social, financial and trade benefits; political will of domestic actors to reform and the nature of the partnership between the recipient and the entrepreneur. The study makes some empirical and theoretical contributions.
The study highlights what the EU’s development cooperation could be doing to ensure efficiency and effectiveness from both partners, amongst other contributions. This study also illustrates that material factors are not the driving force for adopting and implementing policies at the domestic level. The Zambian Government and national institutions are active in deciding the direction and tenor of governance. The adoption and implementation of transferred policies are dependent on the presence of social, economic, political, institutional and policy factors in the adoption pathways.
Furthermore, the study finds that policy transfer and a social constructivist approach as conceptual and theoretical worldview offer a plausible explanation for the internalisation process beyond what the conventional International Relations theories on the EU can do.

Diese Studie erläutert wie und warum die Entwicklungsländer, die im Rahmen des Europäische Union (EU) ‘Governance Approach’ in Sambia geförderte und vorgeschriebene Verfahrensweisen verinnerlichen und umsetzen (oder nicht). Die Motivation dieser Forschung sind die Fehlen einer strukturierten Analyse des ‘Governance Approach’ der EU und die Lücken und Grenzen in der existierenden Literatur zum Thema Politik-Transfer die überwiegend den Fokus auf Politikunternehmer wie die EU legen.
Erstens geht die begrenzte Literatur über Entwicklungsländer als Empfänger der Politik davon aus, dass diese aus Angst vor Konsequenzen oder als Gegenleistung für finanzielle Anreize Richtlinien akzeptieren und umsetzen.
Zweitens geht die Literatur davon aus, dass ein Politikübertragungsprozess reibungslos, automatisch und unangefochten stattfindet. Schließlich führte die EU einen neuen ‘Governance Approach’ in ihrer Entwicklungszusammenarbeit ein, begleitet von einem finanziellen Anreizsystem, ‘governance incentive tranche’. Dieses Anreizsystem rief Widerstand hervor und Partner wie bspw. Sambia haben die meisten Verpflichtungen nicht übernommen. Abgesehen davon gibt es wenige Studien über diesen Ansatz.
Diese qualitative Studie geht über die Erklärung der Verbreitung der ‘Governance’ Reformen der EU hinaus und untersucht den Prozess der Übernahme und Umsetzung der in Sambia angekündigten und vorgeschriebenen Änderungen. Es wird eine Fallstudienmethode angewendet und es werden ‘Governance’ bezogene Programme untersucht. In der Studie werden insbesondere das Projekt ‘Support to the Electoral Cycle Management’ und das Programm ‘Access to Justice’ analysiert, durch die unter anderem Wahlprozesse und Justiz- und Gesetzesreformen verabschiedet wurden. Die Studie folgt den Kernprinzipien des sozialen Konstruktivismus und nutzt die Rahmenbedingungen für den Politiktransfer um die Umsetzung und die Ablehnung von EU-Reformen in Sambia aus der Perspektive des politischen Empfängers zu konzeptualisieren. Neben der Analyse der beiden Fallstudien stützte sich diese Studie auf Interviews mit sambischen Akademikern, Bürokraten, Beamten, Beratern und Praktikern. Dies ist ein zusätzlicher erster Hinweis darauf, warum sambische Akteure die Reformen der EU-Governance im Inland annehmen oder durchsetzen.
Diese semi-strukturierten Interviews ermöglichten es der Studie auch, Beschreibungen der Welt des Befragten bezüglich der Interpretation der Bedeutung der beschriebenen Phänomene zu erhalten.
Eine Analyse dieser Fallstudien und Interviews hat gezeigt, dass der Prozess des Politik- Transfers nicht selbstbeständig ist, da die Empfänger von Governance-Politik keine passiven Akteure sind. Während die EU Politik Reformen transferiert, können die sambische Regierung und die nationalen Institutionen entscheiden, ob sie diese Reformen verinnerlichen oder ablehnen werden.
Daher gewährleistet die Furcht vor Konsequenzen oder vermehrte Entwicklungshilfe nicht unbedingt die Durchsetzung von Richtlinien. Stattdessen Faktoren wie Inklusion und ‘ownership’; soziale Angemessenheit; soziale, finanzielle und handelspolitische Vorteile; eine Initiative der nationalen Akteure zur Reform und zur Art der Partnerschaft zwischen Politikempfänger und Politikunternehmer, die im Rahmen der Adoptionsmechanismen vorhanden ist (Konditionalitäten, Anreize, ‘Policy Transfer Entrepreneurs’, ‘Multileveling’ und ‘Lesson Drawing’), gewährleistet das Kopieren, Nachahmen und Harmonisieren der übertragenen Politiken auf nationaler Ebene.
Das Fehlen dieser Faktoren in den Mechanismen führt zur Nichtübertragung.
Die Studie leistet einige empirische und theoretische Beiträge. Die Studie hebt hervor, was die Entwicklungszusammenarbeit der EU tun könnte, um neben anderen Beiträgen Effizienz und Wirksamkeit beider Partner zu gewährleisten. Diese Studie zeigt auch, dass materielle Faktoren nicht die treibende Kraft für die Annahme und Umsetzung von Maßnahmen auf nationaler Ebene sind. Die sambische Regierung und die nationalen Institutionen bestimmen aktiv die Richtung und die Dauer der Regierungsführung.
Die Annahme und Umsetzung der übertragenen Maßnahmen hängt von der Präsenz sozialer, wirtschaftlicher, politischer, institutioneller und politischer Faktoren ab, unter anderem in dem Prozess der Annahme.
Darüber hinaus stellt die Studie fest, dass der ‘Politik-Transfer’ und ein sozial konstruktivistischer Ansatz als konzeptionelles und theoretisches Weltbild eine plausible Erklärung für den Internalisierungsprozess darstellen, die über das hinausgeht, was herkömmliche Internationale Beziehung-Theorien über die EU leisten können.

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Chakanga-Schliehe, Chisha: Beyond Policy Transfer: How the Implementation of Electoral and Judicial Reforms Plays out in Zambia’s Interactions with the European Union. 2020.

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