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The making of minority language policies in Chinese schools. Street-level bureaucracy ad curriculum decisions in Xishuangbanna, Southwest China

Schnack, Hans-Christian

This dissertation explores the relationship between institutions and decision-making within policy implementation at schools. Based on the street-level bureaucracy framework, an analytical framework that views policy implementation as a process that depends on the decisions by personnel in delivery agencies against the background of institutions, this dissertation examines the following research question: How do institutional settings of school and curriculum management affect the implementation of education in minority languages at school level? This research question is being scrutinized with an explorative case study on education in Dai-language at a set of schools that are all located in Xishuangbanna, a multilingual prefecture in Southwest China, but that differ in their institutional settings. The study is based on data that derives from interviews that the author has conducted with school personnel, with officers from the educational administration, and with parents and students, as well as from classroom observations and the analysis of official statistics. The first chapters present the theoretical framework, the most relevant policies concerning education in minority languages in China, the institutional background for school-based decision-making, as well as the linguistic characteristics of Xishuangbanna. Against this background the main part analyses decision-making by school personnel. This analysis focuses on three aspects: considering roles and interests, interpreting policies and institutional spaces, and making decisions and justifying them. The existing institutional settings concerning education in Dai-language structure the implementation process by opening up spaces for decision-making, which have to be filled-up by school personnel through interpretation and consideration. School personnel thus gain the role of decision-makers, although they suffer from the dilemmas that vague policy goals provide. In a final part this thesis also discusses possible consequences of policy implementation through school personnel’s decision-making on both the representation of ethnic minorities and the adjustment of school education towards students’ needs. Concerning both questions, however, decision-making by school personnel is unable to meet the high expectations that have been formulated by researchers and politicians. Instead, this mode of policy implementation rather allows the state to present local diversity at schools as a promise to China’s ethnic minorities, without threatening the state’s authority in prescribing educational goals.

Diese Arbeit untersucht das Verhältnis von Institutionen und Entscheidungsfindung bei der Politikimplementierung an Schulen. Basierend auf dem „street-level bureaucracy“-Ansatz, welcher Politikimplementierung als einen durch die Entscheidungen von Personal in Dienstleistungsagenturen vor dem Hintergrund von institutionellen Rahmenbedingungen geformten Prozess begreift, geht sie der Fragestellung nach, wie institutionelle Rahmenbedingungen von Schul- und Curriculumsverwaltung die Implementierung politischer Vorgaben zum Unterricht in Minderheitensprachen durch Schulpersonal beeinflussen. Diese Fragestellung wird mittels einer explorativen Fallstudie zu Dai-sprachlichem Unterricht an Schulen mit verschiedenen institutionellen Rahmenbedingungen in Xishuangbanna, einer multilingualen Präfektur im Südwesten Chinas, untersucht. Die Studie basiert auf Daten, die der Autor während zweier Feldforschungsphasen durch Interviews mit Schulpersonal, Beamten der Bildungsbehörden, Eltern und Schülern, durch Unterrichtsbeobachtungen sowie durch die Auswertung offizieller Statistiken gesammelt hat. Zunächst wird in der Arbeit der theoretische Rahmen von Politikimplementierung, dann die relevanten Politiken zu Minderheitensprachbildung in China, der institutionelle Hintergrund für schulbasierte Entscheidungsfindung sowie die linguistische Charakteristika der Fallregion Xishuangbanna vorgestellt. Darauf aufbauend wird dann im Hauptteil die Entscheidungsfindung von Schulpersonal unter drei Aspekten analysiert: die Berücksichtigung von institutionellen Rollen und Interessen, die Interpretation von Politiken und Entscheidungsspielräumen und das Fällen und Begründen von Entscheidungen. Die existierenden institutionellen Rahmenbedingungen zum Dai-sprachlichen Unterricht in Xishuangbanna strukturieren den Implementierungsprozess, indem sie Entscheidungsspielräume eröffnen, welche das Schulpersonal durch Prozesse der Interpretation und Abwägung füllen muss. Das Schulpersonal erhält dadurch die Rolle von Entscheidern, leidet jedoch auch unter dem Dilemma unklar definierter Politikziele. In einem Ausblick blickt die Arbeit auf mögliche Konsequenzen der Politikimplementierung durch Entscheidungen von Schulpersonal auf die Repräsentation ethnischer Minderheiten in der Gestaltung von Politik und der Ausrichtung von Schulbildung an den Bedürfnissen von Schülern in China. In beiden Bereichen verhindern die gegebenen Institutionen der Evaluierung von Schulen jedoch, dass sich die von Politik und Forschung in die Entscheidungsfindung durch Schulpersonal gesetzten Hoffnungen erfüllen können. Stattdessen erschafft diese Form der Politikimplementierung ein System, welches dem chinesischen Staat die Gelegenheit gibt, mit vordergründig lokaler Diversität in Schulen ein Versprechen an die ethnischen Minderheiten des Landes einzulösen, ohne seine Autorität über die Festschreibung von national einheitlichen Bildungszielen zu verlieren.

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Schnack, Hans-Christian: The making of minority language policies in Chinese schools. Street-level bureaucracy ad curriculum decisions in Xishuangbanna, Southwest China. 2016.

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