Im Rahmen des vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) geförderten und durch das Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität-Duisburg-Essen durchgeführten Forschungsvorhabens „Wege aus Armut, Vulnerabilität und Ernährungsunsicherheit“ sollen Beispiele einer erfolgreichen Erreichung armer Menschen und ihre mit Unterstützung durch die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) nachhaltige Herausführung aus der Armut in Form von Good Practices bearbeitet werden. Dies umfasst auch die Agrarfinanzierung, die allerdings in vielen Ländern, im Gegensatz zu verfügbaren Kreditangeboten für Industrie, Gewerbe und Handel, nur in geringem Umfang angeboten wird.

Anders verhält es sich in Kambodscha, wo seit den frühen 2000er Jahren ein stetiger, zuletzt sehr starker Anstieg der Kreditangebote und Kredite sowie eine schnelle Zunahme der einzelnen Darlehenshöhe zu verzeichnen ist. Das Angebot besteht auch und vor allem in den ländlichen Räumen und schließt die Landwirtschaft in erheblichem Umfang mit ein. Der Kreditsektor mit 81 registrierten Mikrofinanzinstitutionen (MFI), 47 Geschäftsbanken, zwölf Spezialbanken sowie 246 Rural Credit Institutions (RCI) allein im formellen Sektor sowie Tausenden von informellen, d.h. nicht-registrierten privaten Geldverleihern, ist in den letzten Jahren sogar rapide gewachsen und hat dabei zu einem stetig steigendem Anteil massiv überforderter SchuldnerInnen geführt. So ist die Mikrofinanzierung insgesamt stark in die wissenschaftliche sowie vor allem von Nichtregierungsorganisationen (NRO) getragene Kritik geraten. Eine besondere Rolle bei dieser Kritik spielt die in Kambodscha schon bei relativ geringen Kreditsummen übliche Absicherung der Darlehen mit Landeigentums- bzw. Landnutzungstiteln, deren Verlust bei Rückzahlungsproblemen droht.

Insbesondere von kambodschanischen NRO wird dem MFI-Sektor in letzter Konsequenz sogar, u.a. wegen Landtitelverlusten bei den SchuldnerInnen, eine Verletzung von Menschenrechten vorgeworfen. Ihre heftige Kritik der Zustände im Mikrofinanzsektor Kambodschas hat auch international und unter Einschluss deutscher NRO zu Protesten und zu inzwischen zwei Anfragen im Deutschen Bundestag geführt. Damit steht auch die deutsche staatliche Entwicklungszusammenarbeit, die sich bis vor wenigen Jahren im Mikrofinanzsektor Kambodschas stark engagierte und noch heute indirekt über Investmentfonds den Bereich unterstützt, zumindest mittelbar in der Kritik.

Der NRO-Vorwurf begründet sich vor allem in vier Feststellungen: Erstens führe die Überschuldung nicht nur zu massiven Verlusten von Land, sondern auch zum Verlust von für viele Haushalte (hh) besonders wichtigem Ackerland und damit zum Verlust der Lebensgrundlagen. Zweitens käme es durch den Zwang zur (pünktlichen) Rückzahlung der Kredite und ihrer hohen Zinsen zu Kinderarbeit, drittens zu schuldenbedingter, mehr oder weniger unfreiwilliger Arbeitsmigration u.a. in das benachbarte Ausland. Viertens sei eine (vorher so nicht bestehende) Nahrungsunsicherheit eine weitere Folge, indem für die Rückzahlung Gelder verwendet werden müssten, die vormals in die Ernährung der Familien investiert worden seien.

Einstmals, so die durch zahlreiche Unterlagen belegten weiteren NRO-Feststellungen, sei die Mikrofinanzierung in Kambodscha als ein Projekt der Armutsreduzierung gestartet, das Menschen, die bisher keinen Zugang zu Bankkrediten gehabt haben, mit Darlehen habe helfen wollen. Heute aber seien die meisten der großen MFI eng verbunden mit oder sogar im Besitz von ausländischen Banken, Investmentfirmen und westlichen Entwicklungsagenturen, die damit erheblichen Profit erzielen würden. Allein 2017 seien 130 Millionen US$ an Gewinnen angefallen. Dabei ist zu ergänzen, dass sich selbst im Jahr 2020, dem Jahr des Ausbruchs der COVID-19-Pandemie, dieser Gewinn nach Angaben der kambodschanischen Nationalbank, berechnet auf Grundlage von 81 MFI sowie den auch im MF-Bereich aktiven Banken, auf sogar rund 453 Millionen US$ belief.

Umfassendes Zahlenmaterial aus der Dokumentation der Finanzdienstleister (FD) sowie unsere Untersuchungsergebnisse belegen in der Tat, dass zumindest ein Teil der MFI und der von MFI zu Banken umgewandelten FD längst nicht mehr Armutsminderung durch Mikrofinanzierung als primäres Ziel verfolgten, sondern versuchten, sich im breiten Bereich der Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) und in noch höheren Marktsegmenten zu etablieren. Das Ziel der Armutsminderung wird weiterhin in den “Visionen“ der MFI und sogar von Banken wie der wichtigen ACLEDA geführt. In der Realität liegen die Kreditvolumina jedoch weit über dem, was auch von Geberseite ursprünglich als „Mikro“finanzierung verstanden wurde.

Auch die National Financial Inclusion Strategy 2019-2025 (NFIS) führt den Zugang zu Finanzdienstleistungen weiterhin als wichtigen Beitrag zur Armutsminderung im Lande an (vgl. KoC 2019). Allerdings wird im Rahmen der Strategie nur der Nutzen der Finanziellen Inklusion betont, nicht aber erklärt, wie gerade arme hh davon profitieren können und was dafür von staatlicher Seite und den FD genau getan werden sollte.

Sowohl die Bundesregierung als auch andere in- und ausländische Akteure im MF-Bereich haben die NRO-Kritik aufgegriffen und sehen in einer Reihe von Punkten, vor allem im regulatorischen Bereich, einen tatsächlichen Reformbedarf. Ein Teil der Kritik der NRO wird dagegen von kambodschanischer Seite wie auch von Geberorganisationen zurückgewiesen, verbunden mit dem Verweis auf die lediglich qualitativen Studien insbesondere der kambodschanischen NRO LICADHO, die ihre schweren Vorwürfe primär auf zusammengetragenen Einzelbeispielen begründe. Statistische Untersuchungen im Auftrag mehrerer Geber bzw. in Kambodscha tätiger Mikrofinanzfonds, die die Praxis der Kreditvergabe und die Folgewirkungen von Überschuldung zum Gegenstand gehabt hätten (2017 und zuletzt 2021), würden ein weitgehend anderes Bild ergeben.

Da allerdings diese beiden „Geber“-Studien auch in die Kritik geraten sind und bisher das Ausmaß der Überschuldung, vor allem aber der Rückzahlungsproblematik und der damit verbundenen Negativwirkungen auf die SchuldnerInnen relativ unbekannt ist, wurde das INEF seitens des BMZ gebeten, im Rahmen der Untersuchungen zur Agrarfinanzierung, Kambodscha einzubeziehen und eine empirische Studie zum Gesamtbild der Schuldenproblematik durchzuführen. Diese wegen COVID-19 mehrfach verschobene Untersuchung wurde zwischen Januar und April 2022 in Deutschland und über mehrere Wochen in Kambodscha, hier in sechs Provinzen sowie in der Hauptstadt Phnom Penh, durchgeführt.

Im Zentrum der Forschungsarbeiten steht eine Haushaltsbefragung bei 1.258 zufällig ausgewählten hh. Sie wurde ergänzt durch insgesamt rund 100 Gespräche zur Schulden- und Schuldenfolgenproblematik, u.a. mit den immer auch bei Kreditanträgen, die Landtitel als Sicherheit beanspruchten, involvierten Dorfchefs und VertreterInnen der Landgemeinden, darüber hinaus mit dem Führungspersonal wichtiger MFI und Banken, VertreterInnen der Nationalbank, dem Verband der MFI, mit kambodschanischen NRO sowie Fokusgruppendiskussionen (FDG) mit 23 Gruppen von SchuldnerInnen.

Da sich die Untersuchung, anders als in den vorliegenden Studien, nicht auf den Kreis der MFI-KreditnehmerInnen beschränken und zudem absolut anonym durchgeführt werden sollte, wurde mit den 1.388 hh eine deutlich größere Stichprobe einbezogen als zur Untersuchung von hh mit aktuell laufenden Krediten notwendig wäre. Die Befragungen ergaben, dass von der Gesamtzahl der hh 770 oder 55,5% des Samples laufende Kredite hatten, davon 672 nur einen Kredit (87,3%), 78 hh zwei (11,3%) und weitere 20 hh (2,5%) drei und mehr Kredite. Vor allem auf Grundlage dieser 770 hh wurden Details zu den Krediten erfragt, zu ihrem Zweck, den positiven und negativen Auswirkungen der Darlehnsaufnahme, den Problemen der Rückzahlung und den dabei gefundenen bzw. nicht gefundenen Lösungen. 648 von 1.388 befragten hh konnten zudem Auskunft über abgeschlossene Kredite in den letzten fünf Jahren geben. Aus den Ergebnissen der Haushaltsbefragungen, den zusätzlichen Interviews sowie den FDG lässt sich ein relativ deutliches Bild zum Zusammenhang von Krediten, Überschuldung und deren Folgen, einschließlich des Verlustes von Land bei den KreditnehmerInnen, zeichnen.

Vier Feststellungen sind in diesem Zusammenhang besonders wichtig:

• (i) Der MF-Markt in Kambodscha ist durch die sehr zahlreichen Anbieter von Finanzdienstleistungen, von wenigen regionalen und einer sektoralen Ausnahmen (= kleinere Agrarkredite zur Vorfinanzierung des Anbaus) abgesehen, weitestgehend saturiert. Ohne KundInnen zu neuen, höheren Krediten zu überreden, oder KreditnehmerInnen von anderen MFI abzuwerben, lassen sich die Geschäfte im Bereich der Mikrokredite (selbst bei einer Definition, die Volumina zwischen 2.500 und über 4.000 US$ noch als „Mikro“ bezeichnet) kaum noch signifikant ausweiten.
• (ii) Die Verschuldung dient überwiegend, aber keineswegs ausschließlich, investiven Zwecken und erreicht mehrheitlich ihren Zweck, sei es die Ausweitung einkommensschaffender Maßnahmen, Investitionen in den Wohnraum oder die Anschaffung höherwertiger Konsumgüter. Ein beachtlicher Teil der Kredite dient allerdings auch der (längerfristigen) Finanzierung nicht gedeckter Lebenshaltungskosten, was bei einer verantwortlichen Finanzierung nicht sein dürfte und zwangsläufig in die Überschuldung führt.
• (iii) Angesichts eines Überangebots von Finanzdienstleistungen verführt die Möglichkeit, Darlehen durch Landtitel absichern zu können, einzelne MFI bzw. Banken zu unverantwortlichen Kreditvergaben. Dabei müsste schon der Cashflow im Rahmen der Kreditantragsprüfung zeigen, dass eine Rückzahlung aus den gesicherten Einkommen allein kaum möglich sein würde, d.h. auch hier die Überschuldung mit ihren angeführten Konsequenzen vorhersehbar wäre.
• (iv) Es kommt aus den genannten Gründen in einer nicht akzeptablen Zahl von Fällen zu der Notwendigkeit für die SchuldnerInnen, Land verkaufen zu müssen, um ihre Schulden vertragsgemäß tilgen zu können und nicht als säumige ZahlerInnen von einer weiteren Kreditvergabe ausgeschlossen zu werden. Oder sie müssen andere Güter verkaufen bzw. sind gezwungen, andere Maßnahmen zu ergreifen wie eine Reduzierung der Qualität ihrer Nahrungsmittel bzw. in ganz seltenen Fällen eben auch Kinderarbeit oder forcierte Arbeitsmigration.

Was nicht bestätigt werden konnte, ist ein Interesse der FD am Land der SchuldnerInnen selbst und daran, sich über das Mittel der gezielten Überschuldung an einem land grabbing zu beteiligen. Im Gegenteil zeigt die Studie, dass seitens der MFI und Banken mit allen Mitteln versucht wird, eine gerichtliche Enteignung von Landtitel zu verhindern, auch um der öffentlichen Kritik bezüglich der Landverluste bei säumigen SchuldnerInnen zu entgehen. Dass stattdessen aber ein gewisser Druck auf den SchuldnerInnen lastet, Land im Vorfeld verkaufen zu müssen, wird von den verantwortungsloseren Elementen unter den MFI bzw. den Kreditverantwortlichen in den Institutionen allerdings billigend in Kauf genommen, auch in jenen Fällen, wo schon bei der Kreditvergabe eine Rückzahlungsbefähigung fraglich sein musste.

Ob durch Landverkäufe und andere problematische Lösungen immer auch die Menschenrechte der Betroffenen verletzt werden, muss strittig bleiben. Zum einen kommen eine Reihe der am Ende problematischen Kredite keineswegs allein auf Überredung der MFI oder Banken zustande, sondern stellen das Ergebnis von Fehlinvestitionen, unglücklichen Zufällen oder auch von riskanten Spekulationen dar. In einzelnen berichteten Fällen wurde bei der Antragstellung zudem eine ungenügende Rückzahlungsbefähigung seitens der KreditnehmerInnen bewusst verschwiegen oder es wurden sogar mehrere Kredite zeitgleich aufgenommen, was selbst die kürzlich eingeführten relativ strengen Kontrollmöglichkeiten des Credit Bureau Cambodia (CBC) unterlaufen ließ. Allerdings ist unabhängig von der Schuldfrage auch festzuhalten, dass die Folge der Überschuldung niemals Ernährungsunsicherheit für eine Familie, Kinderarbeit oder erzwungene Arbeitsmigration sein darf.

Eine wichtige Empfehlung dieser Studie ist, die Untergrenze für dingliche Absicherungen bei durch das CBC geprüften Krediten auf einen Betrag festzulegen, der je nach Kreditzweck zwischen 2.000 und 3.000 US$ liegen könnte. In jedem Fall sollte diese Grenze für Landtitel als Sicherheit gelten, unterhalb der Kredite nicht durch solche Titel abgesichert werden dürften.

Eine unmittelbar notwendige Sofortmaßnahme, die über die von der deutschen EZ unterstützten MF-Fonds eingeleitet werden müsste, ist die eindringliche Forderung, die Kreditprüfung durch die MFI und Banken vollständig von der Möglichkeit der Absicherung der Darlehen durch Landtitel zu trennen. Wenn Cashflow-Berechnungen zeigen, dass ein Kredit höchstwahrscheinlich nicht bedient werden kann, also mithin eine Überschuldung droht, darf auch die Möglichkeit seiner Absicherung durch Landtitel nicht zu einer Vergabe führen. Dieses Prinzip sollte explizit in zukünftige Verträge zwischen Investoren und FD, auch lediglich bei Aufstockungen laufender Kreditlinien, aufgenommen werden.

Ebenfalls zügig ließe sich die derzeit sehr aggressive Haustürwerbung durch VertreterInnen der MFI und Banken einstellen, was insbesondere auch ein Großteil der befragten Dorfchefs und Repräsentanten der Landgemeinden begrüßen würde. Eine weitere Sofortmaßnahme wäre die prominentere Platzierung von Links für Compliance-Mechanismen und zwar bereits auf den Startseiten der Internetauftritte der MFI und Banken. So finden auch unerfahrenere InternetnutzerInnen schnell eine Möglichkeit, sich bei Problemen mit dem zuständigem Personal der FD in Verbindung zu setzen.

in einer relevanten Zahl von derzeit deutlich überschuldeten, darunter auch als arm (ID Poor) eingestuften hh, Kredite nicht auf der Grundlage von Cashflow-Analysen, sondern wegen vorhandener Landtitel als Sicherheit vergeben wurden, wird eine ernsthafte Restrukturierung bzw. (Teil-)Rückabwicklung von Krediten empfohlen. Dabei sollte für Kredite, die eindeutig grob fahrlässig vergeben wurden, zumindest eine Zinsstreichung erfolgen. Darlehen, bei denen ggf. sogar vorsätzlich die Rückzahlungsmöglichkeit der KreditnehmerInnen ignoriert wurde (also eindeutige Daten des CBC vollständig übergangen wurden), sollten abgeschrieben werden. In beiden Fällen müssten die verantwortlichen FD für die Kosten aufkommen.

Um die Darlehen überschuldeter hh diesbezüglich überprüfen zu können, könnte in Kambodscha relativ kurzfristig, unter Aufsicht der National Bank, eine neutrale Monitoringstelle eingerichtet werden, die einerseits die Verträge überschuldeter hh unter Berücksichtigung der ID Poor-Situation bzw. der Daten des CBD überprüft und andererseits zukünftig die Rolle einer Verbraucherschutzstelle für den Finanzbereich einnehmen könnte.

Angesichts der Vielzahl bestehender MFI und Banken und ihrer Finanzausstattung erscheint ein weiteres Engagement der deutschen staatlichen EZ zumindest im Bereich der allgemeinen und insbesondere gehobenen Mikrofinanzierung unnötig, zumal die bisher direkt bzw. zuletzt nur noch indirekt über Fonds geförderten Institutionen gerade das untere Segment, also die klassische Mikrofinanzierung, mit immer weniger Interesse verfolgen.

Da weiterhin gerade für die Vorfinanzierung der landwirtschaftlichen Produktion Mikrokredite (im Bereich von unter 1.000 bzw. unter 2.500 US$) benötigt werden, die vom MFI-Bereich eher nachrangig und zu wenig günstigen Konditionen angeboten werden, sollten ggf. neue Partner für eine Kooperation im MF-Bereich gesucht werden wie z.B. Agrargenossenschaften, der Dachverband der landwirtschaftlichen Genossenschaften und / oder der Genossenschafts-Entwicklungsfonds nach dem gültigen Genossenschaftsgesetz.