transatlantische Trilog: Wie Berlin und Washington in Paris über die Grundzüge der Weltsteuerordnung des 21. Jahrhunderts verhandeltenDer

Horn, Jonas

doi:10.17185/duepublico/83664

DissertationCC BY 4.0Tue Jun 10 2025

Der transatlantische Trilog : Wie Berlin und Washington in Paris über die Grundzüge der Weltsteuerordnung des 21. Jahrhunderts verhandelten

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Die Dissertation mit dem Titel „Der transatlantische Trilog – Wie Berlin und Washington in Paris über die Grundzüge der Weltsteuerordnung des 21. Jahrhunderts verhandelten“ geht der Forschungsfrage nach, wie die multilaterale Kooperation in Form der kollektiven Unterstützungserklärung von 136 Regierungen für den Zwei-Säulen-Ansatz der OECD am 08. Oktober 2021 zustande kam. Der Zwei-Säulen-Ansatz ist die erste Reform der internationalen Steuerstruktur der internationalen Unternehmensbesteuerung, die sich über fast 100 Jahre als äußerst stabil erwiesen hat. Das Ziel der Arbeit ist eine historische Beschreibung der internationalen Verhandlungen im Rahmen des BEPS-Projekts von 2012 bis 2021 sowie ausgewählter zugehöriger innerstaatlicher Verhandlungen, um die zentralen Akteure und Konfliktlinien anhand entscheidender Wendepunkte der Verhandlungsprozesse darzustellen. Auf diese Weise trägt die Arbeit zur wissenschaftlichen Literatur der internationalen Unternehmensbesteuerung bei, die eine erfolgreiche multilaterale Kooperation nicht erwartete.

Das Forschungsvorgehen basiert auf Putnams theoretischen Ansatz der Zwei-Ebenen-Spiele, der zur Untersuchung erfolgreicher multilateraler Wirtschaftskooperation eine analytische Trennung des Verhandlungsgeschehens in die Ebenen I (internationale Verhandlungen) und II (innerstaatliche Verhandlungen) vornimmt. Internationale Verhandlungen führen nur dann zu einer erfolgreichen Kooperation, wenn die jeweils in innerstaatlichen Verhandlungen geformten Win-Sets der Verhandlungspartner auf internationaler Ebene eine gemeinsame Schnittmenge aufweisen. Statt die Präferenzen von Regierungen aus spieltheoretischen Modellen abzuleiten, stellt Putnam mit seinem Ansatz den politischen Prozess der Präferenzbildung entscheidender Verhandlungsakteure in den Forschungsmittelpunkt.

In der internationalen Unternehmensbesteuerung gehören Steuerbürokraten zur einflussreichsten Akteursgruppe. Daher wurden insgesamt 14 narrative Interviews mit 12 (nicht‑)staatlichen Steuerbürokraten aus Deutschland, der USA und der OECD geführt, um die Black Box sowohl der beiden nicht öffentlich zugänglichen Verhandlungsebenen zu öffnen. Eine erste Auswertung öffentlich zugänglicher Informationen (wissenschaftliche Artikel, Policy-Dokumente, mediale Berichterstattung) ermöglichte die Erstellung einer ersten Übersicht für die historische Beschreibung der Verhandlungen auf Ebene I, auf deren Grundlage Interviewpartner im Sinne eines non-probability samplings und einem sich anschließenden Schneeballsystem ausgewählt wurden. In einem zweiten Auswertungsschritt wurden die für die historische Beschreibung der internationalen Verhandlungen relevanten Informationen aus den Interviews ergänzt. In einem dritten Schritt wurden die Interviews mit den staatlichen Steuerbürokraten einer strukturierenden Inhaltsanalyse nach Mayring folgend und mit einem aus der Politischen Diskursanalyse nach Fairclough und Fairclough abgeleiteten Kategoriensystem ausgewertet, um die historische Beschreibung für die Win-Sets der Regierungen Deutschlands und der USA zu erstellen.

Die auf diese Weise erstellte historische Beschreibung zeigt erstens auf, dass nicht-staatliche Steuerbürokraten der OECD nicht nur Einfluss auf die Agenda der OECD, sondern auch die der G20 genommen und damit die internationalen Verhandlungen initiiert und im weiteren Verlauf sowohl inhaltlich als auch institutionell entscheidend beeinflusst haben. Zweitens stellt sie dar, dass staatliche Steuerbürokraten Deutschlands und der USA sowohl die innerstaatlichen als auch die internationalen Verhandlungen entsprechend der von ihnen vertretenen Werte beeinflusst haben. Auf diese Weise haben sie eine grundlegende Reform in der ersten Verhandlungsrunde bis 2015 verhindert und ab 2017 mit konstruktiven Beiträgen den Zwei-Säulen-Ansatz maßgeblich beeinflusst. Damit trägt die vorliegende Arbeit nicht nur zur Transparenz von weitestgehend unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattgefunden Verhandlungen bei, sondern auch zur bisher vernachlässigten Frage, wie multilaterale Kooperation im Bereich der internationalen Unternehmensbesteuerung gelingen kann.

The dissertation entitled "The Transatlantic Trilogue - How Berlin and Washington negotiated the outlines of the world tax order of the 21st century in Paris" examines the research question of how multilateral cooperation came about in the form of the collective declaration of support by 136 governments for the OECD's two-pillar approach on October 8, 2021. The two-pillar approach is the first reform of the international tax structure of international corporate taxation, which has proven to be extremely stable over almost 100 years. The aim of the thesis is to provide a historical description of the international negotiations within the framework of the BEPS project from 2012 to 2021 as well as selected related domestic negotiations in order to illustrate the central actors and lines of conflict based on decisive turning points in the negotiation processes. In this way, the work contributes to the academic literature on international corporate taxation, which did not expect successful multilateral cooperation.

The research approach is based on Putnam's theoretical approach of two-level games, which analytically divides the negotiation process into Level I (international negotiations) and Level II (domestic negotiations) in order to investigate successful multilateral economic cooperation. International negotiations only lead to successful cooperation if the win-sets formed by the negotiating partners in domestic negotiations have a collective overlap at the international level. Instead of deriving the preferences of governments from game-theoretical models, Putnam's approach focuses on the political process of preference formation of the decisive negotiating actors.

Tax bureaucrats are one of the most influential groups of actors in international corporate taxation. A total of 14 narrative interviews were therefore conducted with 12 (non‑)governmental tax bureaucrats from Germany, the USA and the OECD in order to open up the black box of the two negotiation levels that are not publicly accessible. An initial analysis of publicly available information (academic articles, policy documents, media coverage) made it possible to create an initial overview for the historical description of the negotiations at Level I, on the basis of which interview partners were selected in the sense of non-probability sampling and a subsequent snowball system. In a second analysis step, the information from the interviews relevant to the historical description of the international negotiations was supplemented. In a third step, the interviews with the state tax bureaucrats were analyzed using Mayring's structuring content analysis and a category system derived from Fairclough and Fairclough's political discourse analysis in order to create the historical description for the win-sets of the German and US governments.

The resulting historical account shows, firstly, that non-governmental OECD tax bureaucrats have influenced not only the OECD agenda, but also that of the G20, thereby initiating the international negotiations and subsequently having a decisive influence on their content and institutions. Secondly, it shows that German and US tax bureaucrats have influenced both the national and international negotiations in line with the values they represent. For example, they prevented a fundamental reform in the first round of negotiations until 2015 and significantly influenced the two-pillar approach with constructive contributions from 2017 onwards. This work therefore not only contributes to the transparency of the negotiations, which were largely conducted in the absence of the public, but also to the previously neglected question of how multilateral cooperation in the area of international corporate taxation can succeed.