Rules versus discretion: the macroeconomic dynamics and hysteresis of fiscal policy

This dissertation deals with highly relevant issues in fiscal policy. It addresses research questions at the intersection of macroeconomics and comparative political economy which look at the short- and long-term effects of both discretionary and rules-based fiscal policy.

We discuss the role of the state in macroeconomic policy and relate to the literature on political models of fiscal policy. Given the stark fiscal involvement in latest crises, comparatively high levels of public debt, an uncertain consolidation path in the near future, massive public investment needs for social-ecological transformation and digital transition, and controversial debates among academics and politicians on how these issues can be solved under the current set of national as well as supranational fiscal rules, this dissertation is very timely. The work is of particular relevance for the political and socio-economic literature on inequality, political polarization, and trust in the state.

Against the background of new empirical findings highlighting the importance of active discretionary fiscal policy and decisive historical experiences with rules-based frameworks, this dissertation tackles many aspects that are vital for the evaluation of fiscal rules. Is there a role for discretionary fiscal policy in stabilizing the economy? Has there been a robust underestimation of fiscal multipliers and their persistence in the past? Does austerity constitute short-run pain but long-term gain, or does it cause severe hysteresis effects on economic activity? Which fiscal instruments are most effective? What are the macroeconomic effects of social security contributions and benefits? Was fiscal policy over the last three decades procyclical in the euro area? Has the cyclical behavior of fiscal policy been affected by the implementation and augmentation of fiscal rules? What are the political economy consequences of consolidations? Why do some countries experience long-lasting periods of budgetary surplus, while in the political economy literature the theory of deficit-bias is dominant?

After the general introduction, Chapter 2 looks at the long-term effects of discretionary fiscal policy measures on potential output growth. Using a novel data set of narratively identified fiscal policy shocks by the European Commission, the impact of these shocks on GDP and potential output forecast errors is estimated. The results robustly show a considerable underestimation of multiplier effects and their persistence for most European countries in the early years after the financial crisis and the subsequent euro area crisis. It is concluded that fiscal consolidation was badly timed and thus it did not only deepen the crisis, but may have caused evitable hysteresis effects.

For the estimation of fiscal policy effects, it is key to identify policy shocks that can be deemed truly exogenous. Chapter 3 uses official historical records of the German Bundestag and Bundesrat, the Federal Ministry of Labor and Social Affairs and the German statutory pension insurance scheme to construct a narrative dataset of legislated social security changes for Germany between 1970 and 2018. The motivation is to determine important discretionary shocks to the social security system. These shocks are later used in Chapter 4 to estimate the macroeconomic effects of changes to the social security system. The historical account covers major changes in transfers and social security benefits and contributions for pensions, health care, long-term care, unemployment insurance and basic social insurance on the German federal level. Based on the information provided a rich time-series of social security shocks for empirical macroeconomic analysis is coded, addressing issues of identification. To that end, information regarding the underlying motivation, the dates of the legislative process and the prospective financial impact is collected.

In Chapter 4 the macroeconomic effects of social security contributions and benefits in Germany are analyzed. Compared to government consumption and investment as well as taxes, these components of fiscal policy are insufficiently researched. The time series of social security shocks identified in Chapter 3 is fed into a proxy SVAR model and their macroeconomic effects are estimated. The GDP response to a cut in contributions yields a fiscal multiplier of about 0.4 on impact that fades relatively quickly. For benefit increases the impact multiplier is 1.1 and more persistent. The response of other macro variables suggests that benefits work through a demand-side channel, while contributions have stronger supply side effects. Combining the shocks with household data confirms a strong consumption response of beneficiaries.

Chapter 5 deals with the stabilization function of fiscal policy and the role of fiscal rules. We therefore estimate various fiscal reaction functions to analyze the cyclical behavior of discretionary measures in the euro area and the potential impact of changes in the fiscal framework. Our results show that overall discretionary fiscal policy in the euro area is marginally procyclical, characterized by strong fiscal tightening in contractions, while reactions in upturns are neutral. Procyclicality is mainly driven by discretionary reactions of public expenditures, not revenues. Generally, the effect of rules-based fiscal constraints on the cyclical orientation is rather limited. Fiscal rules somewhat increase countercyclical policy responses in upturns, but also significantly increase procyclical policies in downturns. Interestingly, expenditure rules perform comparably better with regard to the stabilization objective than budget or debt rules.

While the other chapters provide a critical appraisal of the limitation of fiscal policy and public deficits from an economic perspective, Chapter 6 turns to the critique of  the deficit bias theory from the comparative political economy literature. It is argued that the deficit bias theory fails to explain long-lasting periods of budgetary surplus and that the latter are better understood through the lenses of fiscal regimes. The core of the political economy explanation is that a consolidation of public finances might induce changing political preferences. A critical reappraisal of the empirical evidence provided by the proponents of the political economy explanation weakens some of their claims. We find important heterogeneity among the group of surplus regime countries, whereas, in some cases, short or no surplus period countries experienced very similar developments. Different indicators suggest that most of the surplus regime countries already implemented significant expenditure cuts in the 1980s. Consolidation success in the 1990s and budgetary surplus in the 2000s no longer reflect substantial fiscal policy changes. With its concentration on national institutional factors, fiscal regimes are generally rooted in the varieties
of capitalism (VoC) approach. But, the surplus regime countries are very different regarding their national institutions. At the intersection of public choice, political economy, and macroeconomics, we pick up the discussion and combine a growth model perspective to the concept of surplus regime. In contrast to the VoC literature, but also considering national institutional factors, a macroeconomic growth model perspective considers the relative importance of different sectors of the economy (private, government, and external sector) for aggregate demand. A sectoral balances perspective reveals that a positive public balance tends to be aligned with the over-indebtedness of the foreign or private sector. Given their respective debt-led or export-led growth models, liberal and coordinated market economies were able to run persistent budgetary surpluses. However, both growth strategies are not sustainable, given that they cause macroeconomic instability. This questions the institutional lock-in hypothesis implied by the fiscal regime concept.

Diese Dissertation befasst sich mit hochrelevanten Themen der Finanzpolitik. Die zentralen Forschungsfragen sind an der Schnittstelle von Makroökonomie und vergleichender politischer Ökonomie angesiedelt und umfassen kurz- wie langfristige Auswirkungen von sowohl diskretionärer als auch regelbasierter Fiskalpolitik.

Die Rolle des Staates in der makroökonomischen Stabilisierungspolitik wird diskutiert und dabei auch auf die Literatur zu politischen Modellen der Fiskalpolitik
Bezug genommen. Angesichts der starken fiskalpolitischen Einbindung in den jüngeren Krisen, der vergleichsweise hohen Staatsverschuldung, eines unsicheren Konsolidierungspfads in naher Zukunft, der hohen öffentlichen Investitionsbedarfe für die sozial-ökologische und die digitale Transformation sowie der kontroversen Debatten unter Wissenschaftlern und Politikern darüber, wie all diese Aufgaben unter den derzeitigen nationalen, wie supranationalen Fiskalregeln gelöst werden können, hat diese Dissertation eine hohe Aktualität. Die Arbeit ist von besonderer Relevanz für die polit- und sozioökonomische Literatur über Ungleichheit, politische Polarisierung und Vertrauen in den Staat.

Vor dem Hintergrund neuer empirischer Erkenntnisse, welche die Bedeutung aktiver diskretionärer Fiskalpolitik unterstreichen und entscheidender historischer Erfahrungen mit strikten fiskalischen Restriktionen, werden in dieser Dissertation die wesentlichen Aspekte behandelt, die für die Evaluierung von Fiskalregeln von Bedeutung sind. Welche Rolle hat diskretionäre Fiskalpolitik bei der Stabilisierung der Wirtschaft? Wurden die Fiskalmultiplikatoren und ihre Persistenz in der Vergangenheit stark unterschätzt? Verursachen strikte fiskalische Sparmaßnahmen kurzfristige gesamtwirtschaftliche Kosten, während sie aber langfristig Vorteile generieren oder bewirken sie schwerwiegende Hysterese-Effekte für die ökonomische Wohlfahrt? Welche fiskalpolitischen Instrumente sind besonders wirksam? Was sind die makroökonomischen Auswirkungen von Änderungen der Sozialversicherungsbeiträge und -leistungen? War die Finanzpolitik in den letzten drei Jahrzehnten im Euroraum prozyklisch? Wurde das zyklische Verhalten der Fiskalpolitik durch die Implementierung und Reform von fiskalischen Regeln beeinflusst? Was sind die politökonomischen Folgen von Konsolidierungen? Wie erklärt sich, dass einige Länder lang anhaltende Perioden mit öffentlichen Haushaltsüberschüssen haben, während in der politökonomischen Literatur die Theorie des Defizit-Bias dominiert?

Nach einer allgemeinen Einleitung im Kapitel 1, befasst sich Kapitel 2 mit den langfristigen Auswirkungen diskretionärer fiskalpolitischer Maßnahmen auf das Produktionspotenzial. Unter Verwendung eines neuartigen Datensatzes mit narrativ identifizierten fiskalpolitischen Schocks durch die Europäische Kommission, werden die Auswirkungen dieser Maßnahmen auf Prognosefehler des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und des Potenzialwachstums geschätzt. Es ist festzustellen, dass die kurzfristigen Multiplikatoreffekte sowie ihre Persistenz für die meisten europäischen Länder in den ersten Jahren nach der Finanzkrise von 2008/09 und der anschließenden Krise des Euroraums erheblich unterschätzt wurden. Die Analyse führt zu dem Schluss, dass die Haushaltskonsolidierung zu einem schlechten Zeitpunkt erfolgte und somit die Krise nicht nur vertiefte, sondern auch vermeidbare Hysterese-Effekte verursacht hat.

Für die konsistente Schätzung von Effekten fiskalpolitischer Maßnahmen ist es entscheidend, die Politikänderungen zu identifizieren, die als strikt exogen angesehen werden können. In Kapitel 3 werden offizielle historische Dokumente des Deutschen Bundestages und Bundesrates, des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales und der Deutschen gesetzlichen Rentenversicherung verwendet, um einen narrativen Datensatz der legislativen Änderungen in der Sozialversicherung für Deutschland zwischen 1970 und 2018 zu erstellen. Die Motivation besteht darin, wichtige diskretionäre Schocks für das Sozialversicherungssystem zu ermitteln. Diese Schocks werden später in Kapitel 4 verwendet, um die makroökonomischen Auswirkungen von Veränderungen im  Sozialversicherungssystem abzuschätzen. Der historische Datensatz umfasst wichtige Veränderungen bei den Transfers sowie Sozialversicherungsleistungen und -beiträgen für Renten, Gesundheitsversorgung, Langzeitpflege, Arbeitslosenversicherung und soziale Grundsicherung auf Bundesebene. Auf der Grundlage der zur Verfügung gestellten Informationen lässt sich eine detaillierte Zeitreihe von Schocks im Sozialversicherungssystem für die empirische makroökonomische Analyse bestimmen und Fragen der Identifikation adressieren. Zu diesem Zweck werden Informationen über die zugrunde liegende Motivation der Gesetzesänderungen, den Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens und die voraussichtlichen finanziellen Auswirkungen gesammelt.

In Kapitel 4 werden die makroökonomischen Effekte von Änderungen im sozialen Sicherungssystem in Deutschland untersucht. Die Analyse vergleicht die Multiplikatoreffekte zusätzlicher Sozialausgaben mit einer Senkung der Sozialversicherungsbeiträge. Im Vergleich zu Staatskonsum und -investitionen sowie Steuern sind diese Komponenten der Fiskalpolitik unzureichend erforscht. Dafür werden die in Kapitel 3 identifizierten Zeitreihen von Schocks im sozialen Sicherungssystem in einem Proxy-SVAR-Modell verwendet und deren makroökonomische Effekte geschätzt. Die kontemporäre Reaktion des BIP auf eine Beitragssenkung ergibt einen fiskalischen Multiplikator von etwa 0,4. Der Effekt geht aber relativ schnell zurück. Bei Leistungserhöhungen liegt der Wirkungsmultiplikator bei 1,1 und ist beständiger. Die Reaktionen anderer makroökonomischer Variablen deuten darauf hin, dass Leistungen über einen nachfrageseitigen Kanal wirken, während Beiträge stärkere angebotsseitige Effekte haben. Die Kombination der narrativen Schocks mit Haushaltsdaten bestätigt eine starke Konsumreaktion bei Leistungsempfängern.

In Kapitel 5 geht es um die Stabilisierungsfunktion der Fiskalpolitik und den Einfluss von Fiskalregeln. Um das konjunkturelle Verhalten diskretionärer Maßnahmen im Euroraum und die potenziellen Auswirkungen von Änderungen des fiskalischen Rahmenwerks diesbezüglich zu analysieren, schätzen wir verschiedene fiskalische Reaktionsfunktionen. Im Kern geht es darum zu erforschen, ob fiskalische Regeln über die verschiedenen Phasen des Konjunkturzyklus einen asymmetrischen Einfluss auf diskretionäre Maßnahmen haben. Zunächst bestätigen meine Schätzungen die allgemeine Wahrnehmung, dass die diskretionäre Fiskalpolitik in der Währungsunion insgesamt leicht prozyklisch ist. Dieses Ergebnis ist durch eine starke fiskalische Straffung in kontraktiven Zeiten gekennzeichnet, während die Reaktion im Aufschwung im Durchschnitt neutral ist. Fiskalregeln erhöhen die antizyklischen
Reaktionen des Staates in Aufschwungsphasen geringfügig. Gleichzeitig verstärkt sich jedoch die destabilisierende, prozyklische Politik im Abschwung spürbar. Interessanterweise schneiden die Ausgabenregeln im Hinblick auf das Stabilisierungsziel vergleichsweise besser ab als Defizit- oder Schuldenregeln.

Während die anderen Kapitel eine kritische Würdigung der Beschränkung von Fiskalpolitik und öffentlichen Defiziten aus ökonomischer Sicht bieten, wendet sich Kapitel 6 der Kritik an der Defizit-Bias-Theorie in der vergleichenden politökonomischen Literatur zu. In dieser Literatur wird argumentiert, dass die Deficit-Bias-Theorie lang anhaltende Perioden von Haushaltsüberschüssen nicht ausreichend erklären kann und dass diese besser durch das Konzept der Fiskalregime verstanden werden können. Der Kern der politökonomischen Erklärung besteht darin, dass eine Konsolidierung der öffentlichen Finanzen zu veränderten politischen Präferenzen führen kann. Eine kritische Neubewertung der empirischen Belege, die von den Befürwortern der politökonomischen Erklärung vorgelegt werden, schwächt jedoch einige ihrer Behauptungen. Einerseits ist eine ernstzunehmende Heterogenität in der Gruppe der Länder mit Überschussregimen festzustellen. Andererseits sind in einigen Ländern mit kurzen oder gar keinen Überschussperioden sehr ähnliche Entwicklungen zu beobachten gewesen. Verschiedene fiskalische Indikatoren deuten darauf hin, dass die meisten Länder mit Überschussregimen bereits in den 1980er Jahren erhebliche Ausgabenkürzungen vorgenommen haben. Die Konsolidierungserfolge in den 1990er Jahren und die Haushaltsüberschüsse in den 2000er Jahren spiegeln keine wesentlichen fiskalpolitischen Veränderungen mehr wider. Mit der Konzentration auf nationale institutionelle Faktoren ist das Konzept der Fiskalregime im Allgemeinen im Varieties of Capitalism (VoC)-Ansatz verwurzelt. Die Länder mit Haushaltsüberschussregimen unterscheiden sich jedoch sehr stark in Bezug auf ihre nationalen Institutionen. An der Schnittstelle von Public Choice, politischer Ökonomie und Makroökonomie wird die Diskussion aufgegriffen und das Konzept des Überschussregimes mit einer Wachstumsmodell-Perspektive kombiniert. Im Gegensatz zur VoC-Literatur, aber auch unter Berücksichtigung nationaler institutioneller Faktoren, berücksichtigt die makroökonomische Wachstumsmodell Analyse die relative Bedeutung der verschiedenen Wirtschaftssektoren (privater, staatlicher und externer Sektor) für die Gesamtnachfrage. Aus der Perspektive der sektoralen Gleichgewichte zeigt sich, dass ein positiver öffentlicher Saldo tendenziell mit einer Überschuldung des ausländischen oder privaten Sektors einhergeht. Aufgrund ihrer jeweiligen schulden- bzw. exportorientierten Wachstumsmodelle waren liberale (LMEs) und koordinierte (CMEs) Marktwirtschaften in der Lage, anhaltende Haushaltsüberschüsse zu erzielen. Beide Wachstumsstrategien sind jedoch nicht nachhaltig, da sie zu makroökonomischer Instabilität führen. Dies stellt die Hypothese der institutionellen Beständigkeit in Frage, die dem Konzept des Überschussregimes zu Grunde liegt.



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